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Il Registro Pubblico delle Opposizioni (“RPO”) è nato originariamente per raccogliere le registrazioni delle numerazioni degli abbonati all’elenco telefonico pubblico, tramite cui gli stessi abbonati intendevano manifestare la propria opposizione a ricevere telefonate di marketing o per il compimento di ricerche di mercato.

Finalità per l'opposizione del RPO

L’iscrizione al RPO comporta l’opposizione al trattamento di dati per fini di:

  • invio di materiale pubblicitario,
  • svolgimento di vendita diretta,
  • realizzazione di ricerche di mercato o
  • invio di comunicazioni commerciali.

Quando nel corpo del testo, con riferimento al RPO, si indicherà la finalità di marketing, tale espressione va intesa nel senso di comprendere anche le ulteriori finalità ad essa assimilate.

Regolamento di istituzione e funzionamento

Il RPO è stato istituito con regolamento dal DPR n. 178/2010 ed è operante dal 2011.

A seguito della legge di riforma n. 5/2018, il Consiglio dei ministri n. 23 del 17 gennaio 2020 aveva approvato in esame preliminare un regolamento sostitutivo del precedente (il termine era fissato in novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge) ma il dpr che avrebbe dovuto contenere le modifiche, non fu mai pubblicato anche per meglio coordinare le diverse fonti normative intervenute nel frattempo.

Le modalità attuative della riforma sono ora riprese nel regolamento oggetto del decreto del presidente della repubblica, sostitutivo del dpr. n. 178/2010.

Nel registro può essere inserita l’utenza telefonica appartenente al contraente o all’intestatario, cioè sia al singolo che all’azienda che abbia contratto con un fornitore per la fornitura di servizi telefonici accessibili al pubblico. A seguito della riforma completatasi nel 2022, il RPO consente l’opposizione del trattamento degli indirizzi postali pubblicati sugli elenchi telefonici, nonché di tutte le numerazioni telefoniche che si intendono utilizzare per finalità di marketing e ad essa equiparate.

In questo modo, da un lato gli operatori rispondono ad un preciso obbligo di legge posto a condizione dell’uso degli strumenti di telemarketing e, dall’altro lato, i cittadini vedono maggiormente garantito il proprio diritto ad evitare sollecitazioni commerciali via telefono o per posta cartacea.

Precedenti critiche e lacune

È stata opinione condivisa tra associazioni dei consumatori, Garante privacy e la stessa Fondazione Ugo Bordoni (cioè, l’originario gestore del RPO), anche se con sfumature diverse, che l’iniziale sistema del RPO non rappresentava una soluzione adeguata al problema della corretta regolazione del telemarketing.

Nella fase di prima applicazione, l’istituzione del RPO non era riuscita a contrastare il telemarketing selvaggio caratterizzato da:

  • telefonate senza l’indicazione della linea chiamante (v. art. 130.3-ter(f), codice ed art. 2, l. n. 5/2018 per i call center),
  • operatori che non dichiarano chi siano o non consentono di opporsi alla chiamata
  • telefonate che vengono ricevute nonostante l’annotazione della propria utenza registrata nel “RPO”.

Maggiori inconvenienti

Il Garante, per bocca del suo presidente pro-tempore, aveva sintetizzato i profili critici nei seguenti aspetti:

  • ridotto ambito applicativo del Registro che in origine riguardava solo le utenze telefoniche pubblicate sugli elenchi pubblici, quindi, con esclusione di quelle “mobili” e di quelle “riservate”
  • carente dissuasività delle sanzioni inizialmente irrogabili solo nei confronti dei call center o di coloro che materialmente effettuavano la telefonata commerciale e non anche in danno delle aziende che commissionano le campagne di telemarketing
  • eccessiva onerosità della consultazione del Registro da parte delle aziende, tanto da ostacolarne un accesso diffuso e preliminare ad ogni campagna promozionale.

A queste osservazioni dell’Autorità se ne aggiungono altre da parte dei consumatori, tra cui la richiesta che l’iscrizione al Registro potesse valere anche per eventuali consensi rilasciati in precedenza dall’utente a singoli operatori, agendo come una sorta di revoca generalizzata. In quanto, originariamente, l’iscrizione al Registro come accade in altri Stati membri dell’UE, rappresenta un’opposizione valida solamente nei riguardi di quegli operatori che non avessero già ricevuto uno specifico consenso per finalità di marketing da parte dell’utente interessato.

Casistiche ulteriori

Le valutazioni espresse ed i correttivi suggeriti avrebbero fornito soluzioni adeguate a molte delle problematiche emerse; ne sarebbero rimaste fuori i casi di:

  • telefonate cosiddette “mute” – quando cioè il chiamante lascia in attesa l’utente alla risposta a causa di una non corretta gestione dei flussi delle chiamate, già oggetto di un provvedimento generale del Garante (provv. 20/2/2014 doc. web n. 3017499)
  • chiamate effettuate oscurando il numero della linea chiamante
  • promozione commerciale mediante messaggistica SMS.
Riforma RPO

Le carenze registrate nel passato sono state lo spunto della riforma che ha interessato il RPO per porre rimedio al cosiddetto “telemarketing selvaggio”, articolata tramite più interventi normativi. Il Registro, operativo dal 2011, è stato

  • prima, ampliato agli indirizzi postali degli abbonati all’elenco telefonico (DPR n. 149/2018 in attuazione della l. n. 124/2017, art. 1.54)
  • quindi, esteso a qualsiasi numerazione telefonica nazionale, sia fissa che mobile, anche non presente sugli elenchi telefonici, cartacei ed elettronici ( n. 5/2018)
  • in seguito, sono state ricomprese nella sua sfera di operatività, anche le chiamate effettuate con modalità automatizzate o senza operatore, come nel caso degli SMS commerciali (decreto-legge n. 139/2021, art. 9, c.8).

A seguito della riforma – insieme alle disposizioni attuative – registrarsi al RPO significa ora per i cittadini avere una tutela rafforzata al fine di non ricevere più telefonate indesiderate sulle utenze in esso registrate.

Integrazione degli indirizzi postali

Inizialmente, la legge annuale sulla concorrenza n. 124/2017 ha stabilito l’ampliamento dell’ambito di operatività del RPO anche agli indirizzi postali presenti sugli elenchi pubblici telefonici nel caso del loro utilizzo a fini di postal marketing, rinviando a regolamentazioni di dettaglio la determinazione delle modifiche operative necessarie a darvi attuazione.

Il DPR n. 149/2018 introduce le regole tecniche per l’opt-out alla pubblicità cartacea, mediante l’iscrizione dei contraenti (il cui indirizzo postale compare sull’elenco pubblico del telefono) nel RPO e regolamenta gli obblighi di consultazione degli operatori di telemarketing. Le novità sono introdotte mediante modifica del regolamento vigente di cui al DPR n. 178/2010. Il nuovo DPR, che sostituisce il DPR n. 178, include pertanto anche la richiamata integrazione degli indirizzi postali presenti sugli elenchi telefonici pubblici.

Modalità automatizzate o senza operatore

In recepimento di un’indicazione resa dall’AGCOM, in un successivo schema di regolamento era stato previsto che l’operatività del registro comprendesse anche i trattamenti effettuati con sistemi automatizzati di chiamata o senza l’intervento di un operatore.

Siccome, tuttavia, il regime giuridico per la legittimità di tali trattamenti è fondato sul consenso specifico del contraente, anziché sul diverso regime dell’opt-out, si è resa necessaria un’apposita previsione normativa che armonizzasse il richiamato regime con la disciplina del RPO.

L’intervento innovativo del legislatore si è avuto con il decreto-legge n. 139/2021 (art. 9.8, convertito con modificazioni dalla l. n. 205/2021), tramite il quale si stabilisce che riguardo alla modalità di «sistemi automatizzati di chiamata o chiamate senza l’intervento di un operatore» l’iscrizione della relativa numerazione nel RPO funge ai fini della revoca del consenso precedentemente rilasciato dal contraente.

Sintesi complessiva della riforma

Le nuove disposizioni sono concretamente operative dopo che siano trascorsi 120 giorni dalla data di pubblicazione del Regolamento, affinché si possa provvedere alla predisposizione ed attivazione delle modalità tecniche ed operative di iscrizione al RPO da parte dei contraenti e di verifica delle liste di contatti da parte degli operatori.

Estensione a tutte le utenze telefoniche

Il RPO si prepara ad “ospitare” l’iscrizione di tutte le utenze telefoniche, non più solo quelle fisse pubblicate sull’elenco pubblico dei contraenti bensì anche

  • quelle dei cellulari (art. 1, comma 2)
  • quelle non presenti sull’elenco (art. 1, comma 3, l. n. 5/2018).

Inclusione delle chiamate automatizzate o senza operatore

L’iscrizione della numerazione telefonica nel RPO determina la revoca del consenso prestato dal contraente in precedenza riguardo all’effettuazione di chiamate automatizzate o senza operatore per finalità di marketing o equivalenti.

Di conseguenza, anche quei titolari che siano intenzionati ad effettuare campagne pubblicitarie con queste modalità sono soggetti all’obbligo di iscriversi al RPO e di consultarlo prima di ogni campagna per la “normalizzazione” delle proprie liste contatti con quelle del RPO.

Consultazione del Registro

L’operatore ha l’obbligo di effettuare periodiche consultazioni del RPO con cadenza almeno mensile e, in ogni caso, prima del lancio della campagna pubblicitaria (art. 1, comma 12, l.n. 5/2018).

Anche in questo caso la lettura della disposizione sotto il profilo operativo evidenzia che l’obbligo di consultazione periodica prescinde dalla volontà dell’operatore di effettuare una precisa campagna pubblicitaria o un sondaggio.

Considerato l’onere atteso per questa attività, il legislatore si è fatto carico di rendere meno costosa la consultazione periodica dando mandato al Ministero dello sviluppo economico di individuare criteri per l’aggiornamento delle tariffe e l’adozione di modelli tariffari agevolati anche in virtù dell’adozione di tecnologie avanzate (art. 1, comma 12).

Revoca anche parziale dell’opposizione

Ulteriore rilevante innovazione riguarda il diritto dell’interessato di «revocare, anche per periodi di tempo definiti, la propria opposizione nei confronti di uno o più» “operatori”, cioè di quei titolari che utilizzano le utenze telefoniche a fini di direct marketing, sondaggi d’opinione o comunicazioni commerciali (art. 1, comma 4). Ciò comporta che il confronto della lista dati dell’operatore con la banca dati del RPO non si limita a verificare la presenza della/e utenza/e nel RPO ai fini della loro esclusione dal successivo contatto, ma vaglia anche se, per l’utenza che sia presente nel RPO e che si intende contattare, sussista una specifica revoca che legittima il contatto.

A regime, pertanto, possono verificarsi le seguenti ipotesi:

  1. l’utenza telefonica non risulta iscritta nel RPO, per cui la si potrà contattare a meno che l’operatore titolare abbia ricevuto una specifica opposizione da parte dell’interessato ai sensi dell’art. 21.2 del GDPR
  2. l’utenza telefonica risulta iscritta nel RPO, senza alcuna revoca dell’opposizione, nel qual caso l’operatore titolare è tenuto a cancellarla dalla lista dei contatti oggetto della campagna che andrà ad effettuare (salva l’eccezione prevista per i rapporti contrattuali in corso)
  3. l’utenza telefonica risulta iscritta nel RPO ma con specifica revoca dell’opposizione in favore dell’operatore che consulta il RPO per l’aggiornamento della propria lista di contatti; in questa ipotesi, se la finestra temporale della revoca lo consente, l’operatore potrà ugualmente contattare il soggetto cui si riferisce l’utenza in questione.
Diverso effetto dell'iscrizione nel RPO

Le chiamate con operatore che utilizzano le numerazioni presenti negli elenchi telefonici hanno un trattamento giuridico differenziato rispetto a

  • quelle effettuate utilizzando altre numerazioni (es. quelle “riservate” o di cellulari)
  • quelle senza operatore o automatizzate.

Le chiamate per finalità di marketing ed equivalenti, tramite operatore verso numerazioni presenti negli elenchi telefonici, si avvalgono del regime di facilitazione previsto dal codice privacy: esse possono essere effettuate salvo che l’utente non si sia opposto, anche tramite l’iscrizione dell’utenza nel RPO; per la legittimità del loro utilizzo, pertanto, vige il sistema dell’opt-out, nel senso che l’iscrizione del registro è un’ulteriore modalità di esercizio del diritto di opposizione dell’utente previsto dall’articolo 21.2 del GDPR.

Di converso, per le medesime finalità,

  • le chiamate con operatore verso numerazioni non presenti negli elenchi telefonici e
  • le chiamate automatizzate – o comunque senza l’intervento di un operatore – verso numerazioni che siano o meno presenti sugli elenchi

sono ammesse solo previo specifico consenso dell’utente (cioè, solo con l’opt-in), come previsto dal codice privacy (art. 130, commi 1 e 2).

Di conseguenza, l’iscrizione della numerazione nel RPO – così come il rinnovo dell’iscrizione – produce effetti giuridici diversi nei contesti richiamati; cioè, essa funge:

  • come opposizione all’utilizzo per finalità di marketing (opt-out) in relazione alle numerazioni presenti sugli elenchi telefonici per chiamate con operatore, ai sensi dell’ 21.2 del GDPR
  • come revoca del consenso prestato per finalità di marketing, per le chiamate automatizzate o senza operatore e per le chiamate verso numerazioni, sia fisse che mobili, non presenti sugli elenchi telefonici, secondo l’ 7.3 del GDPR.

L’iscrizione nel RPO, pertanto, comporta:

  • l’opposizione al trattamento delle numerazioni degli elenchi pubblici per fini promozionali mediante l’impiego del telefono nonché degli indirizzi per invii postali di comunicazioni pubblicitarie
  • la revoca di tutti i consensi prestati in precedenza.

Peraltro, con la riforma viene concessa la possibilità per utenti e contraenti di indicare i soggetti verso cui – a contrariis – essi intendono, in qualsiasi momento, revocare l’opposizione al trattamento a fini commerciali. In tal caso, i dati (numerazioni e indirizzi) potranno essere utilizzati dalla data di revoca dell’iscrizione.

Per opporsi occorre il RPO?

Talvolta è capitato che il diniego del soggetto a ricevere telefonate promozionali o l’opposizione fosse intervenuta (o ribadita) nel corso della campagna di telemarketing, e che l’utenza di riferimento fosse di pertinenza di un “non-cliente”; in tale circostanza «il soggetto “non cliente” viene invitato ad iscriversi nel registro delle opposizioni, ma i suoi dati non vengono inseriti in black list o liste di non contattabilità» [caso esaminato dal provvedimento del Garante del 22 giugno 2016 (doc. web n. 5255159)].

Questa prassi, che subordina alla preventiva iscrizione nel RPO la cancellazione delle utenze degli opponenti “non clienti” dalle liste dei contattabili, contraddice il disposto normativo.

Come rilevato dal Garante:

«tale prassi non trova alcun riscontro nella legge, atteso che il diritto di opposizione previsto dall’art. 7, comma 4, lett. b), del Codice [ora art. 21(2) GDPR, ndr] che l’interessato intende espressamente far valere nei confronti della società non può in alcun modo essere soggetto alla condizione della previa iscrizione dell’utenza nel registro pubblico delle opposizioni (iscrizione che, peraltro, ricorrendo talune condizioni, non potrebbe neanche essere pretesa dall’interessato)».

In conclusione, la registrazione della numerazione telefonica o dell’indirizzo postale al RPO è una modalità aggiuntiva alla modalità di opposizione tradizionale prevista per i trattamenti per finalità di marketing diretto, dall’articolo 21.2 del GDPR.

Come funziona il RPO

Il meccanismo del “Do Not Call” italiano si basa sull’imposizione di taluni obblighi verso gli operatori e di diritti riconosciuti ai contraenti, cioè coloro – individui e non – che sono parte di un contratto con un fornitore di servizi telefonici accessibili al pubblico, per la fornitura di tali servizi.

Per gli operatori sussiste:

  • obbligo di iscrizione al RPO, rivolto a coloro che intendono effettuare chiamate promozionali utilizzando numerazioni nazionali oppure che intendono avvalersi di indirizzi postali presenti sugli elenchi telefonici, per invii postali per le medesime finalità
  • obbligo di consultazione del RPO almeno mensilmente e, in ogni caso, prima del lancio della campagna pubblicitaria (art. 1.12, l. n. 5/2018).

L‘iscrizione dell’operatore nel RPO avviene tramite istanza comprensiva di:

  • documentazione attestante l’identità dell’operatore
  • dichiarazione di attivazione del sistema di identificazione della linea chiamante o dell’utilizzo degli appositi codici o prefissi specifici stabiliti dall’AGCOM
  • l’elenco aggiornato di contraenti che l’operatore intende trattare per la campagna.

L’accesso dell’operatore di telemarketing al Registro, gli consente di rimuovere dalla propria lista contatti, le utenze o gli indirizzi postali presenti sul RPO.

Per i contraenti è riconosciuto:

  • il diritto di iscrizione gratuita della numerazione di cui si è titolari o dell’indirizzo postale di pertinenza, a tempo indeterminato
  • il diritto di rinnovo dell’iscrizione in ogni momento (art. 7.4)
  • il diritto di revoca dell’opposizione anche nei confronti di uno o più operatori (art. 7).

L’iscrizione dei contraenti riguarda:

  • la numerazione della quale il contraente è intestatario
  • il corrispondente indirizzo postale riportato negli elenchi telefonici pubblici, cartacei o elettronici.
Sanzioni per violazioni alla disciplina RPO

Le violazioni alle nuove disposizioni sono suffragate da precise sanzioni.

Nel caso in cui si violi il divieto di comunicazione o cessione dei dati personali degli interessati iscritti nel RPO (art. 1, comma 9, l. 5/2018) o se si viola l’opposizione documentata tramite l’iscrizione nel RPO (art. 1, comma 10) è prevista la sanzione amministrativa pecuniaria indicata nell’articolo 166, comma 2 del codice (che richiama quella dell’articolo 83, paragrafo 5, del Regolamento), cioè fino a 20 milioni di euro, o per le imprese, fino al 4% del fatturato mondiale totale annuo dell’esercizio precedente, se superiore.

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